Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.  
 

• 2.3. Residencia de los ciudadanos de la UE durante más de tres meses.  Los ciudadanos de la UE tienen derecho a residir en el Estado miembro de acogida si ejercen en él una actividad económica. Los estudiantes y los ciudadanos de la UE que no ejerzan tal actividad deberán tener suficientes recursos para que ellos mismos y los miembros de su familia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante el período de su residencia, y tener cobertura sanitaria total. La lista de documentos que deben presentarse con la solicitud de residencia es exhaustiva. No podrán solicitarse documentos adicionales.

2.3.1. Recursos suficientes
El concepto de «recursos suficientes» debe interpretarse a la luz del objetivo de la Directiva que es facilitar la libre circulación, siempre que los beneficiarios del derecho de residencia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. El primer paso para evaluar la existencia de suficientes recursos debería ser si el ciudadano de la UE (y los miembros de su familia que derivan de él su derecho de residencia) cumple los criterios nacionales para que se le conceda una prestación social básica.
Los ciudadanos de la UE tienen suficientes recursos cuando el nivel de éstos es superior al umbral por debajo del cual se concede la prestación social básica en el Estado miembro de acogida. Cuando este criterio no es aplicable, deberá tenerse en cuenta la pensión mínima de la seguridad social. El artículo 8, apartado 4, prohíbe a los Estados miembros establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran «recursos suficientes», directa o indirectamente, por debajo del cual el derecho de residencia puede denegarse automáticamente. Las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta la situación personal de la persona en cuestión. Deberán aceptarse los recursos de una tercera persona. Las autoridades nacionales pueden, cuando sea necesario, realizar controles sobre la existencia de recursos, su legitimidad, importe y disponibilidad. Los recursos no tienen que ser periódicos y pueden revestir la forma de capital acumulado. Las pruebas de los recursos suficientes no pueden ser limitadas.  (PD. Las autoridades de los Estados miembros deben tener en cuenta la situación personal de la persona en cuestión. Deberán aceptarse los recursos de una tercera persona (Asunto C-408/03 Comisión contra Bélgica -apartado 40 y ss-); y las autoridades nacionales pueden, cuando sea necesario, realizar controles sobre la existencia de recursos, su legitimidad, importe y disponibilidad. Los recursos no tienen que ser periódicos y pueden revestir la forma de capital acumulado. Las pruebas de los recursos suficientes no pueden ser limitadas (Asunto C-424/98, Comisión contra Italia -apartado 37-).
Para evaluar si una persona cuyos recursos ya no pueden considerarse suficientes y a quien se ha concedido ayuda social es o se ha convertido en una carga excesiva, las autoridades de los Estados miembros deberán realizar una prueba de proporcionalidad. Con este fin, los Estados miembros podrán desarrollar, por ejemplo, un sistema de puntos como indicador. El considerando 16 de la Directiva 2004/38 proporciona tres grupos de criterios con este fin:

•  Duración:  ¿Durante cuánto tiempo se ha concedido la ayuda social?  Perspectiva: ¿es probable que el ciudadano de la UE pueda prescindir pronto de la red de seguridad?  ¿Cuánto tiempo ha durado la residencia en el Estado miembro de acogida?. 
• 2) Situación personal:  ¿Cuál es el nivel de relación del ciudadano de la UE y sus familiares con la sociedad del Estado miembro de acogida? ¿Existen consideraciones relativas a la edad, estado de salud, familia y situación económica que deban tenerse en cuenta?
• 3) Importe:  ¿Cuál es el importe total de la ayuda concedida?  ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de gran dependencia de la asistencia social? ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de contribuir a la financiación de la asistencia social en el Estado miembro de acogida?.

Los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
Solamente la recepción de subsidios sociales puede considerarse pertinente para determinar si  la persona en cuestión representa una carga para la asistencia social.

2.3.2. Seguro de enfermedad
Cualquier seguro privado o público, contratado en el Estado miembro de acogida u otra parte, es en principio aceptable, siempre que proporcione una cobertura completa y no suponga una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida. Para proteger sus finanzas públicas evaluando al mismo tiempo la amplitud del seguro de enfermedad, los Estados miembros deben actuar de acuerdo con los límites impuestos por el Derecho comunitario y de conformidad con el principio de proporcionalidad.
Los pensionistas cumplen la condición de seguro de enfermedad completo si tienen derecho a la asistencia sanitaria con cargo al Estado miembro que paga su pensión.
La tarjeta sanitaria europea ofrece tal cobertura completa cuando el ciudadano de la UE en cuestión no traslada su residencia al Estado miembro de acogida en el sentido del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 y tiene intención de volver, por ejemplo por estudios o desplazamiento a otro Estado miembro.

Restricciones al derecho a trasladarse y residir libremente por razones de orden público o seguridad pública

Esta sección se basa en laComunicación de 1999 (COM 1999, 372) relativa a las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública. El contenido de la Comunicación de 1999 sigue siendo válido en general, incluso si hace referencia a la Directiva 64/221, que quedó derogada por la Directiva 2004/38. La finalidad de esta sección es actualizar el contenido de la Comunicación de 1999 a la luz de la reciente jurisprudencia del Tribunal, y aclarar ciertas cuestiones planteadas durante el proceso de aplicación de la Directiva.
La libre circulación de personas es uno de los pilares de la UE. Por tanto, las disposiciones que establecen esa libertad deben ser objeto de una interpretación amplia, mientras que las excepciones a tal principio deben interpretarse estrictamente (Asuntos 139/85 empf -apartado 13- y C-33/77 Jipa -apartado 23-).

Orden público y seguridad pública
Los Estados miembros pueden restringir la libre circulación de los ciudadanos de la UE por razones de orden público o seguridad pública. El capítulo VI de la Directiva se aplica a toda medida adoptada por razones de orden público o seguridad pública que afecte al derecho de las personas a quienes se aplica la Directiva a entrar y residir libremente en el Estado miembro de acogida en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado (Asuntos 36/75 Rutili -apartados 8-21- y 30/77 Bouchereau -apartados 6-24-).
Los Estados miembros son libres para determinar los requisitos de orden público y seguridad pública de conformidad con sus necesidades, que pueden variar de un Estado miembro a otro y de un período a otro. Sin embargo, cuando lo hacen en el contexto de la aplicación de la Directiva, deben interpretar estrictamente esos requisitos (Asuntos 36/75 Rutili -apartado 27-, 30/77 Bouchereau -apartado 33- y C-33/07 Jipa -apartado 23-).