Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Plan de acción sobre los menores no acompañados (2010-2014).

El plan considera, en primer lugar, que se deben reforzar las medidas preventivas, estableciendo diferencias según el país de origen, o el grupo al que pertenezca el menor no acompañado (solicitantes de asilo, víctimas de la trata de seres humanos, menores que entran ilegalmente con intención de trabajar), así como fomentando y financiando programas de protección en los países de origen. En cuanto a las medidas de recepción y el acceso a las garantías procesales en la Unión Europea, el plan establece recomendaciones sobre los protocolos aplicables en el primer encuentro, en el rastreo de la familia y en la determinación de la edad –asunto crucial, que determina la protección a la que se tiene derecho–. Por último, el plan apuesta por la búsqueda de soluciones duraderas, que deberían basarse, a juicio del informe, en la evaluación individual del interés superior del menor y que consistirán en el retorno al país de origen, la concesión del estatuto de protección jurídica que permita a los menores integrarse en el país de acogida o el reasentamiento.

Introducción
El desafío que plantean los menores no acompañados es cada vez mayor: numerosos nacionales de terceros países o personas apátridas menores de 18 años llegan al territorio de la UE no acompañados por un adulto responsable, o dejan de estar acompañados una vez que han entrado en el territorio de la UE1. Este fenómeno afecta más a algunos Estados miembros que a otros, pero todos resultan afectados.
Las estadísticas sobre menores no acompañados no abundan y no son coherentes. Las más completas y comparables se refieren a los menores no acompañados que solicitan asilo. Según los datos facilitados por la Red Europea de Migración, en 2008 se recibió un total de 11292 solicitudes de asilo presentadas por menores no acompañados en los 22 Estados miembros que participan en el estudio. En 2007 se presentó un total de 8030 solicitudes de asilo. Por lo tanto, las solicitudes de 2008 representaron un incremento de +40,6 % en esos Estados miembros. Los países de nacionalidad eran diversos, si bien entre los menores no acompañados predominaban los nacionales de Afganistán, Irak y algunos Estados africanos.
Las razones de la llegada de esta categoría especialmente vulnerable de menores son múltiples: escapar de las guerras y los conflictos, la pobreza o las catástrofes naturales, la discriminación o la persecución; las familias los envían con la esperanza de una vida mejor o para que tengan acceso a la educación y al bienestar, así como a la atención médica; reunirse con miembros de la familia; como víctimas de la trata destinadas a la explotación, etc.
En su Comunicación de junio de 2009, la Comisión presentó la futura evolución de la estrategia de la UE sobre los derechos de la infancia y anunció un Plan de acción sobre los menores no acompañados. El programa de Estocolmo, aprobado por el Consejo Europeo de 10 y 11 de diciembre de 2009 recibió favorablemente la intención de la Comisión de desarrollar un plan de acción que combinará medidas de prevención, protección y ayuda al retorno. En su resolución sobre el programa de Estocolmo, el Parlamento Europeo insistió en que un plan de acción de la UE debería abordar problemas tales como la protección, soluciones duraderas basadas en el interés superior del menor y la cooperación con los terceros países.
El programa de Estocolmo pide expresamente a la Comisión que «examine las medidas prácticas para facilitar el retorno del elevado número de menores no acompañados que no requieren protección internacional». Pero el análisis muestra que la solución no puede limitarse al retorno — que es sólo una de las posibles opciones — porque la cuestión es mucho más compleja y multidimensional, y existen límites claros a la libertad de acción de los Estados miembros para tratar a los menores no acompañados.
La Comisión considera que las normas de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN) deben presidir cualquier acción relativa a los menores no acompañados. Los instrumentos legislativos y financieros de la UE relativos al asilo, la inmigración y la trata de seres humanos abordan, directa o indirectamente, la situación específica de los menores no acompañados y regulan la protección de sus derechos. Pero es necesaria una mayor coherencia y cooperación, tanto en la UE como con los países de origen y tránsito, a fin de que la UE y los Estados miembros puedan ofrecer respuestas concretas y eficaces. Es necesario, por tanto, un enfoque común de la UE.
Este enfoque común debería basarse en el respeto de los derechos del niño, tal como han sido reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y en la CDN, y especialmente en el principio del «interés superior del menor», que debe ser la consideración principal de toda acción emprendida por las autoridades en relación con los menores. Es fundamental asegurarse de que cualquier menor que necesite protección la reciba y de que, independientemente de su estatuto de inmigrante, su nacionalidad o sus orígenes, todos los menores sean tratados, en principio y ante todo, como menores. Dicho enfoque también debería basarse en la solidaridad y la responsabilidad compartida entre los Estados miembros y los países de origen y tránsito, así como en la cooperación reforzada con organizaciones especializadas de la sociedad civil y las organizaciones internacionales.
Tras las consultas con los Estados miembros y las organizaciones de la sociedad civil, y sobre la base de investigaciones específicas, fundamentalmente los informes de la Red Europea de Migración y de la Agencia de los Derechos Fundamentales, se han señalado varios problemas y soluciones. En primer lugar, el Plan de acción considera que los datos de dichos informes son insuficientes y, a continuación, expone las tres vías de acción principales: prevención, programas regionales de protección, recepción e identificación de soluciones duraderas. La protección y el principio del interés superior del menor se han incorporado a todas las acciones.

El Plan de Acción se basa en los siguientes diez principios: 

• 1. Todos los menores deben ser tratados primordialmente como tales. El interés superior del menor ha de ser la consideración primordial en todas las actuaciones en materia de menores no acompañados.
• 2. Todos los menores han de recibir un trato acorde con las normas y principios de la Unión Europea y sus Estados miembros, en particular la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas y el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
• 3. Ha de hacerse todo lo posible para crear un entorno que permita a los menores crecer en sus países de origen con buenas perspectivas de desarrollo personal y un nivel de vida digno.
• 4. Ha de protegerse a los menores de los traficantes y los grupos de delincuentes y otras formas de violencia o explotación.
• 5. Han de tomarse todas las medidas posibles para localizar a la familia del menor y reunirlo con ella, siempre que eso sea lo mejor para el niño.
• 6. Deben ser de aplicación medidas de recepción y el acceso a las garantías procesales a partir del momento en que se detecte un menor no acompañado en las fronteras exteriores o en un Estado miembro hasta que se encuentre una solución duradera. La tutela y la representación legal del menor son de importancia crucial.
• 7. Ha de tomarse una decisión sobre el futuro de cada menor en el plazo más breve posible, preferentemente en seis meses.
• 8. Los menores no acompañados han de ser acomodados siempre en alojamientos adecuados y ser tratados de forma plenamente conforme con sus intereses. Cuando la detención esté justificada excepcionalmente, solo se utilizará como último recurso, durante el periodo de tiempo más breve posible, y teniendo en cuenta principalmente el interés superior del menor.
• 9. Las soluciones duraderas han de basarse en la evaluación individual del interés superior del menor. Consistirán en el retorno al país de origen, en el cual ha de garantizarse la reintegración del menor, la concesión del estatuto de protección internacional o de otro estatuto jurídico que le permita integrarse adecuadamente en el Estado miembro de residencia o el reasentamiento en la Unión Europea.
• 10. Todas las partes interesadas – Instituciones de la UE, Estados miembros, países de origen y tránsito, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil – han de aunar e intensificar sus esfuerzos a la hora de abordar el tema de los menores no acompañados y velar por la protección del interés superior del menor (Texto completo). Veáse: Commission staff working document. Annexes accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Action Plan on Unaccompanied Minors (2010-2014).

Textos elaborados y aprobados posteriormente:

• Comisión LIBE:  Informe. 
• RPE 12.09.2013.

Más información:

• La Comisión Europea pide que mejore la protección de los menores no acompañados que entren en la UE.
• Policies on Reception, Return and Integration arrangements for, and numbers of, Unaccompanied Minors – an EU comparative study